至于制宪权的变迁，特别是通过革命产生的制宪权，只有留待以后专门论述了。

本文拟从制度史角度、辅以学说史梳理我国行政组织法的源与流，探讨现行宪法之下行政组织的法律保留问题。另外，地方各级人民政府是否可以笼统地规定在一部法律中？从原理上说，应当是各级人民政府分别有自己的组织法，毕竟各级政府层级不同、任务不同、权限不同。

与此相对，辅助机关根据两者均不能成为法律事项。（3）法律的安定性与改革的未完结性之间的矛盾。1954年9月21日，第一届全国人大通过了《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。首先，官制大权受宪法自身的限制。组织法需有法律的形式，考虑的是与国民有密切关系，或者与国家和国民之间关系有关联，这与行政行为法的情形相类似。

换言之，权责清单主要是对行政行为法规范的梳理，具体而明确，有别于行政组织法的规定，不宜直接纳入行政组织法。但是，按照《国务院组织法》第8条的规定，具体部委的设立、撤销或者合并由全国人大及其常委会决定，而不采取制定或修改法律的形式。其中，消防方面的安全规定是由消防相关文件具体设置。

从比较法的角度看，对此或者通过立法制度的修正，下移行政规范体系中拦腰截断线，在限定权限（如仅为给付行政）的前提下，赋予这些文件以法规范的地位。姑且可以将这种法律效果称为清场效用，因而技术标准的上位通常不会存在实际有效的规范。其次，对作为依据的文件进行附带审查时，法院对其合法性要件究竟如何设置和把握。对于此类场所的经营管理人员，在出租获利的同时理应承担更高的消防安全管理责任。

分析角度二：文件与法规范之间的关系。这也意味着在相应的司法审查时，合法性的判断标准必须注意到这项特点。

从例2的内容可知，被诉行政行为是行政拘留处罚，该行为依据是《治安管理处罚法》第39条。如例2方才女案，因消防相关文件的解释，该法条适用于特定管辖地中的特定事项时，外延中有了出租房屋的种类。在结语部分，本文指出由于文件在功能结构方面的变化，使得中国行政法学之中建立起了可以导入行政规则理论的立足点，同时也显现了应该着力研究的法化等新问题。需要说明的是，本文并不对这些案例中呈现的司法观点是否正确或准确予以判断，这方面的任务将由另外的论文承担。

依照将法规范与非法规范在形式上的严格划分方式，行政规范整体上呈现为被分为上下两段金字塔形态，其中上部具有行政法规、规章等名称或形式的归属于法规范，下部的则属于非法规范，形式上现在称之为规范性文件的行政规范。在此之外，法院指出文件系由原环保部颁发，内容关于统一全国环保标志标准，其中对核发绿色或黄色环保标志明确了一些技术标准，并未违反上位法的规定。例2中有关消防安全要求的三份各级行政主体制定的文件，因名称都很长且没有分开讨论的必要，本文中合称为消防相关文件。这意味着这类文件在功能上替代了法规范，成为行政行为获得法效力的依据。

下面将接续上述的判例内容，观察最高人民法院如何适用《行政诉讼法解释》第148条的合法性要件2.作为设置构成要件的解释基准与上一部分不同，文件根据适用中的需要，对法规范的概念设定具体的构成要件。

1.司法解释中的标准在发布《典型案例》之前，最高法院曾发布法释〔2018〕1号《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》），该司法解释的第148条规定了相应司法审查的合法性判断标准。再次，文件是否违法，尤其是违反要件三的结果，是与其根据的上位法相比较作出的判断。

毫无疑问，重中之重的合法性审查着眼于文件是否产生违法增加义务或者减损合法权益的结果。原告在起诉行政处罚决定的同时，也申请对《通则》3.2进行合法性审查。判例中的这种判断方式，也能够一般性适用于对该条内容的解释，如通过明示例举的诸如饭店等概念，可以同样解释出其他供社会公众活动的场所中与这些概念同类的事项。2.例3袁西北案作为法规范的《水污染防治法》第44条第3、4款、国务院《城镇排水与污水处理条例》第32条和财政部、国家发改委《污水处理费征收使用管理办法》第8条都规定了污水处理费征收对象为城市污水集中处理规划区范围所有用水单位和个人，且征收对象需实施向城市排污管网和污水集中处理设施排放污水的行为。该款规定：原告认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。从这个角度观察，四个判例综合性作出了如下提示。

正是基于这一特征，可以说，例1中的文件起着替代法规范的功能。这样，行政行为的法规范依据本身就形成了制定解释基准的职权依据。

在后者中，同一项法规范，尽管形式上的文字概念用语等相同无异，但适用的地域或事项不同、对外产生的法律效果也不尽相同。其次，从解释的内容与法规范之间的关系看，四个判例中认定文件合法的三个判例，其理由是文件内容（解释或细化）不与行为依据的法规范相抵触（例2）或不相冲突（例6）或未违法上位法的规定（例7），基本表述了对要件二的不抵触（也可以理解为要件一中权限）的要求。

终审判决对行政行为作出的违法性判断，是以行政主体未经地方性法规规定的讨论和公布程序为理由。当然，对《典型案例》内容的分类整理，可以通过类型化的整理作业，为中国行政法学理论寻找到法律制度在实际运行方面的立足之处。

学者可以通过判例分析视角，在具体而微的层面考察该基础制度的内容构成，即从判例发现制度的功能（而非用案例来说明制度）。从比较法的角度看，对此或者通过立法制度的修正，下移行政规范体系中拦腰截断线，在限定权限（如仅为给付行政）的前提下，赋予这些文件以法规范的地位。该条规定内容中除了第2款第5项属于转致适用其他立法规定之外，最高人民法院自身建起的合法性要件表现在该款第1-4项的规定中。《通则》系由原中华人民共和国卫生部根据原《食品安全法》2011年制定公布并于2013年实施，具有上位法依据，其3.2项与相关法律、法规、规章并不抵触，被告作为被诉处罚决定书的依据并无不妥。

这种功能的存在时常也意味着文件在实质上只是未获法定名称的无名（法）规范。（三）法规范替代性规范从分析角度二来看上述分析结果，可见上述构成直接依据的文件，其影响相对人权利义务的内容，并非来自法规范本身而是源自文件本身。

只是解释的内容在外延方面超出了上位规范设定范围，将征收范围扩大至县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人，没有法律依据因而构成违法。为了表述方便，可以缩略表述为如下四项要件。

例6判决和《典型案例》指出，主管机关根据上位法规定制定《新设立物业资质通知》，对《物业服务企业资质管理办法》中专职人员认定标准进行了解释和细化规定，与《行政许可法》《物业管理条例》等法律、法规的规定不相冲突，制定主体、制定目的、制定过程符合规范，并无明显违法情形。后一个依据源自修法后的第53条第1款。

省发展改革委员会和市物价局的文件规定也相同，但被申请附带审查的文件《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》（以下简称为《实施方案》）确定的征收却扩大至县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人。最终该法律第52、53条将法律、法规和规章设定为裁判规范（2014年修改后为第63条第3款），从而明确了宪法中法规范的形式。该文件规定对机动车进行定期排气污染检测，检测符合排放标准的，环保主管部门核发环保标志。《行政诉讼法》建立的行政行为的合法性审查，其依据是法，因此，什么是法成为立法时必须明确规定的内容。

为了便于分析，本文暂且将此种基于职权自我制定行使规则，为行政行为直接提供效力依据的方式，称为法定职权附随的文件。其二，法化现象导致形式上再整理的必要性。

因此可以判断，直接赋予行政行为效力的，只有文件本身（自我根据化），或者是上位的文件（体系内根据化）。或者事实上承认这类文件具有裁判规范的属性。

原告物业公司为其专职管理人员仅缴纳了一个月的社会保险费用后即停缴，因而未能获得新设立物业服务企业资质核定申请。无论判例呈现还是现实的规范适用状况，都已不可避免地承认技术标准具有的法规范功能现实作用。